La Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (LOPNNA), promulgada en Venezuela en 1998 y reformada en 2007 y 2015, representa uno de los avances normativos más relevantes en materia de infancia en América Latina. No obstante, las reformas evidencian una dualidad: mientras se fortalecieron aspectos como la prohibición del castigo físico o la incorporación de garantías procesales, también se generaron retrocesos, vacíos normativos y omisiones graves, especialmente en lo relativo a la participación popular.

Fue una ley que no solo recogía un nuevo enfoque normativo, sino que inspiró y nutrió el proceso constituyente de 1998, demostrando que la niñez y la adolescencia podía y debía ser sujeto activo en la construcción democrática del país.

Sin embargo, las reformas posteriores —en particular las de 2007 y 2015— han puesto en entredicho ese espíritu original. Ambas reformas, lejos de consolidar avances, significaron una fractura profunda de tres pilares: la descentralización, la especialización del sistema y la participación ciudadana. En su momento, organizaciones como CECODAP y la Red por los Derechos Humanos de Niños, Niñas y Adolescentes (REDHNNA) advirtieron los riesgos jurídicos e institucionales de estas modificaciones, pero no fueron escuchadas.

Uno de los retrocesos más estructurales del sistema de protección integral ha sido la falta de reglamentación del derecho a la participación popular. El artículo 678 de la LOPNNA, incorporado en la reforma de 2007, ordenaba al Presidente de la República dictar en un lapso perentorio de 120 días el Reglamento sobre Participación Popular. Sin embargo, esa disposición nunca fue cumplida. Y lejos de subsanar el vacío, la reforma de 2015 eliminó la disposición transitoria que imponía dicho mandato, lo que representó un paso adicional hacia la opacidad y el debilitamiento institucional.

Esta supresión no solucionó el problema de fondo, que no es únicamente normativo, sino fundamentalmente político: la falta de democracia real en el sistema de protección y la resistencia del aparato estatal a abrir espacios de corresponsabilidad con la sociedad.

La omisión del reglamento ha tenido consecuencias directas y duraderas. Ha impedido que organizaciones sociales, consejos comunales, redes ciudadanas y comités de base ejerzan efectivamente su rol como co-responsables en el diseño, ejecución y control de las políticas públicas vinculadas a la niñez y adolescencia. Además, ha generado un vacío normativo que ha bloqueado la articulación y funcionamiento de los Consejos de Derechos y de Protección, del Sistema Rector Nacional y de los mecanismos de contraloría social y exigibilidad local.

Este contexto motivó que el 7 de junio de 2010 organizaciones integrantes de la Red por los Derechos Humanos de Niños, Niñas y Adolescentes (REDHNNA) interpusieran ante el Tribunal Supremo de Justicia un recurso de abstención o carencia contra el Presidente de la República, solicitando se ordenara la aprobación del reglamento conforme a lo previsto en la ley​. La sentencia fue emitida dos años después, el 6 de junio de 2012, y declaró sin lugar el recurso, argumentando que no era exigible al Presidente dictar el reglamento porque las fases previas —elaboración del proyecto e informe técnico— correspondían al Ministerio competente​.

Como si no bastara, la Sala Político-Administrativa sostuvo que el reglamento “ya había sido elaborado” por el Ministerio de Comunas y estaba disponible en una página web. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil levantaron evidencia de que este enlace no existió y que tampoco se inició el procedimiento de consulta pública exigido por la Ley Orgánica de la Administración Pública​. Esta fue una de las razones por las cuales se solicitó, de manera oportuna, una aclaratoria de la sentencia, en la que se subrayó que la omisión vulneraba principios constitucionales de legalidad, eficacia administrativa y participación ciudadana​.

En dicha aclaratoria, se plantearon preguntas claves que el fallo omitió responder: ¿cuáles eran las obligaciones del Presidente frente a un reglamento supuestamente ya elaborado?, ¿por qué no se había iniciado el proceso de consulta?, ¿qué consecuencias jurídicas tiene la falta de reglamentación para la operatividad del Sistema Rector y de los Consejos Municipales de Derechos?​

A pesar de la argumentación, la Sala desestimó la acción con un enfoque meramente formalista, afirmando que no se había demostrado cómo la falta de reglamento generaba afectaciones concretas a la protección de derechos. Esta posición desconoce que el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño obliga a los Estados a crear mecanismos efectivos de participación, no simplemente enunciativos, y que la falta de dichos mecanismos invisibiliza la voz de niños, niñas y adolescentes en los asuntos que les conciernen.

El Comité sobre los Derechos del Niño ha sido reiterativo al respecto. En sus observaciones a Venezuela de 2014, señaló que: “El Estado debe establecer mecanismos institucionalizados, transparentes y accesibles para que la sociedad civil participe en la planificación, aplicación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relativas a los derechos del niño”.

Y más adelante, el Comité enfatizó: “Preocupa la falta de estructuras funcionales de participación a nivel nacional, regional y local, que incluyan a niños, niñas y adolescentes, así como la limitada interacción entre el Estado y las organizaciones sociales en materia de infancia”.

Estas recomendaciones coinciden con los postulados del artículo 12 de la Convención, que reconoce el derecho del niño a expresar su opinión en todos los asuntos que le afecten, y con el artículo 4, que obliga al Estado a tomar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole necesarias para dar efectividad a los derechos.

A más de 18 años de la reforma de la LOPNNA del año 2007, el reglamento sigue sin existir, y su eliminación formal en 2015 cerró el camino normativo a su exigibilidad directa. Lejos de ser un simple acto administrativo pendiente, la omisión refleja una política sistemática de concentración del poder, negación del pluralismo y exclusión de la ciudadanía organizada. El resultado es un sistema de protección sin participación, sin vigilancia ciudadana, sin articulación interinstitucional y sin legitimidad territorial.

Consecuencias de una participación truncada

La falta de mecanismos normativos ha limitado el control ciudadano y la exigibilidad colectiva. En la práctica, se ha debilitado la posibilidad de activar alertas tempranas frente a violaciones de derechos. Casos como la crisis en el Hospital J.M. de los Ríos —donde cientos de niños esperan cirugía en condiciones críticas— o la muerte de neonatos por fallas en atención básica, evidencian las grietas de un sistema sin contrapesos.

Como señala REDHNNA: “sin reglamento, la participación se convierte en un enunciado vacío, privando a la niñez de uno de sus derechos estructurantes: ser oída y tomada en cuenta en todo asunto que les concierna”.

Más que reformas, voluntad de implementación

El espíritu de la LOPNNA no está en su letra, sino en su aplicación cotidiana. Reformar una ley sin reglamentarla, sin dotarla de instituciones sólidas, sin garantizar presupuesto ni formar talento humano especializado, es un acto de simulación jurídica. Es crear expectativas normativas sin herramientas reales para cumplirlas.

Hoy más que nunca, urge una agenda de implementación comprometida con los principios de la protección integral, que trascienda el formalismo y active una transformación institucional profunda. Esta agenda debe incluir:

1. Promover espacios reales y sostenidos de participación ciudadana, que contribuyan al diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, así como a la definición de prioridades presupuestarias e inversiones sociales.
2. Reimpulsar la descentralización del sistema de protección, para que cada territorio pueda asumir sus responsabilidades con autonomía, pertinencia y equidad.
3. Desjudicializar los conflictos familiares y sociales, priorizando enfoques preventivos, restaurativos y comunitarios.
4. Reafirmar la naturaleza socioeducativa del sistema penal juvenil, recuperando su carácter pedagógico y especializado, en coherencia con la condición peculiar de desarrollo de los y las adolescentes.

El sistema está vivo en la medida en que más personas lo conocen, lo hacen suyo, lo promueven y lo defienden. Y si hoy el andamiaje institucional no ha colapsado por completo, es gracias al esfuerzo incansable de cientos de personas y organizaciones que, día tras día, sostienen con compromiso ético y coherencia profesional la vigencia del enfoque de protección integral. Muchas lo hacen sin recursos ni reconocimiento, pero con convicción y esperanza.

Tampoco se puede hablar de niñez sin la participación directa de niños, niñas y adolescentes. Ellos y ellas no son objetos de tutela ni simples beneficiarios: son sujetos políticos, con voz, agencia y capacidad para contribuir a la transformación de su entorno. Fueron protagonistas en la génesis de la LOPNNA y deben seguir siendo actores centrales en su defensa y evolución.

Son ellos —y quienes caminan junto a ellos— quienes verdaderamente le dan vida a la ley.

Esa es y seguirá siendo nuestra tarea colectiva: recuperar el espíritu de la ley, hacerla presente y vigente, y transformar con ella la vida de cada niño, niña y adolescente del país.

Lee el especial completo:

¿La Lopnna de hoy es la misma que se aprobó en 1998?, conoce las dos reformas que desdibujaron el espíritu de esta ley ejemplar | Parte I

¿La Lopnna de hoy es la misma que se aprobó en 1998?, conoce cómo la justicia juvenil se hizo más punitiva | Parte II